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Zur Durchführung der Europäischen Bürgerinitiative (EBI)

Positionspapier der Grünen/EFA Fraktion

hafI. Einleitung

Die Europäische Bürgerinitiative ist eine der Neuerungen des Vertrags von Lissabon. Dieser enthält folgende Bestimmung: "Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen."[1] Die EBI ist ein erster Schritt hin zu einem stärker partizipatorischen Demokratiemodell in Europa und wird den Bürgern erstmals Gelegenheit geben, neue Themen auf die Agenda ihrer politischen Institutionen zu setzen. Damit wird sie dazu beitragen, europaweite Initiativen, Diskurse und ein europäisches Bewusstsein zu schaffen und uns so wirklicher europäischer Demokratie und EU-Bürgerschaft ein Stück näher bringen.  Die genauen Verfahren und Bedingungen für eine solche Bürgerinitiative sind vom Parlament und vom Rat auf Vorschlag der Europäischen Kommission in einer Verordnung festzulegen. Unser erster Schritt muss jetzt die Erarbeitung unseres Standpunkts zu den allgemeinen Rahmenbedingungen sein. (Erst wenn ein solcher Rahmen vorliegt, können wir über die Förderung oder Unterstützung von Initiativen zu bestimmten konkreten Fragen nachdenken!!!) Bei unseren Diskussionen müssen wir vier wichtige Punkte im Auge behalten:
  • Die Europäische Bürgerinitiative ist nicht mit einer Petition oder einem Referendum zu verwechseln. Sie ist nicht mehr (und nicht weniger) als ein unverbindliches Instrument, mit dessen Hilfe die EU-Bürger Themen auf die politische Tagesordnung setzen können. Und: Sie ist nur auf Fragen anwendbar, die in die Zuständigkeit und die Gesetzgebungskompetenz der Europäischen Union fallen. Ansonsten wäre sie unzulässig! (Initiativen zu Themen wie Minarett-Verbot oder Einführung der Todesstrafe würden also von vornherein abgewiesen werden).
  • Die Europäische Kommission ist nicht verpflichtet, eine Bürgerinitiative aufzugreifen und in einen konkreten Legislativvorschlag umzusetzen. Die alleinige Einreichung einer Initiative begründet an sich noch keine Pflicht der Kommission, einen Vorschlag für einen Rechtsakt oder gar für einen Rechtsakt spezifischen Inhalts vorzulegen. Allerdings sollte eine EBI ebenso gewissenhaft behandelt werden wie eine Aufforderung des Parlaments oder des Rates zur Vorlage eines Kommissionsvorschlags. Daher muss diese Verfahrensstufe transparent sein und ein Höchstmaß an öffentlicher Kontrolle ermöglichen.
  • Sollte die Kommission eine EBI nicht aufgreifen, könnte das Parlament dies in jedem Falle unter Nutzung seiner eigenen Initiativrechte (Art. 225 AEUV) tun, wenn die Mehrheit der Mitglieder es für sinnvoll hält, in dem von der Initiative vorgesehenen Bereich aktiv zu werden.
  • Die Grünen haben die Europäische Bürgerinitiative stets als eine der wichtigsten Neuerungen des Lissabon-Vertrags erachtet. Nunmehr müssen wir für eine Umsetzung der EBI sorgen, die die Legitimität und Glaubwürdigkeit dieses Instruments gewährleistet, ihm Kraft und Wirksamkeit verleiht und seine Zugänglichkeit für die europäischen Bürger sicherstellt.

II. Fragen, zu denen wir einen gemeinsamen Standpunkt der Grünen/EFA Fraktion erarbeiten müssen

  1. Mindestzahl der Mitgliedstaaten, aus denen die Bürgerinnen und Bürger kommen müssen  

    Dem Vertrag zufolge müssen die Unterzeichner einer Bürgerinitiative aus einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten stammen.

    Die genaue Anzahl soll in der Verordnung festgelegt werden. Damit ein gewisses europäisches Interesse signalisiert wird, dürfte es notwendig sein, eine Mindestzahl von Bürgern festzulegen, die in jedem der betreffenden Mitgliedstaaten die Initiative unterstützen. Zugleich sollte diese Zahl nicht allzu hoch sein, damit wirklich freie und neue Initiativen ohne übermäßigen finanziellen und sonstigen Aufwand möglich sind – und damit die EBI nicht nur ein Instrument für große, gut vernetzte Organisationen ist, die bereits über einen Sitz und eine mächtige Lobby in Brüssel verfügen.

    In diesem Punkt ist der Gesetzgebungsvorschlag der Kommission sogar noch zurückhaltender als der Vorschlag des EP aus der letzten Wahlperiode. Das Parlament hatte in seinem Bericht über Leitlinien zu einem Vorschlag für eine Verordnung einen Schwellenwert von einem Viertel der Mitgliedstaaten vorgeschlagen. Die Kommission setzte diese Schwelle auf ein Drittel der Mitgliedstaaten herauf.

    Anschließend schlugen EP und Kommission als weiteren (im LV nicht enthaltenen) Schwellenwert eine erforderliche Unterstützung durch 0,2 % der Bürger in den jeweiligen Mitgliedstaaten vor.

    Standpunkt der Grünen Fraktionen im EP: Um zu gewährleisten, dass europäische statt nationaler Themen zur Sprache kommen und dass das Initiativrecht für den normalen Bürger und nicht nur für einflussreiche Lobbyisten zugänglich ist, schlägt die Arbeitsgruppe der Grünen eine Mindestzahl von einem Fünftel der Mitgliedstaaten vor.


  2. Mindestzahl der Unterzeichner je Mitgliedstaat
Zu dieser zusätzlichen Schwelle meinen wir, dass ein einheitlicher Prozentsatz für alle Mitgliedstaaten, wie ursprünglich von der Kommission vorgeschlagen, nicht gerecht wäre. Schließlich könnten bei einer geforderten Mindestzahl von 0,2 % der Bevölkerung 1000 Unterschriften in einem kleinen Land wie Luxemburg viel leichter eingeholt werden als z. B. 160 000 in Deutschland. Dadurch wäre die Hürde für die großen Länder zu hoch. In Italien reichen bereits 50 000 Unterschriften für eine Volksinitiative aus, was ca. 0,08 % der Gesamtbevölkerung entspricht. Der geforderte Prozentsatz muss also die Bevölkerungsgröße eines Landes widerspiegeln. Daher sind die Grünen für eine Schwelle, die sich degressiv proportional zur Bevölkerung des jeweiligen Landes verhält und sich in einem Bereich von 0,05 bis 1 Prozent der Bevölkerung bewegt. Zu unserer Freude konnten wir die Kommission davon überzeugen, diesen Vorschlag in ihren Verordnungsentwurf aufzunehmen.
  1. Kriterien für die Unterstützung einer EBI: Mindestalter und Drittstaatsangehörige

Das Mindestalter ist eine der weniger komplizierten Fragen. Im Prinzip sind zwei Optionen denkbar: Entweder es wird ein europaweit einheitliches Mindestalter festgelegt, oder die Unterzeichnungsberechtigung bei der EBI wird an die Wahlberechtigung im jeweiligen Mitgliedstaat geknüpft. Standpunkt der Grünen Fraktion: Da die EBI kein verbindliches Referendum, sondern ein Agenda-Setting-Instrument ist, das einer möglichst breiten Beteiligung offenstehen soll, und da es für Europa gut sein könnte, insbesondere junge Menschen zur Ergreifung bzw. Unterstützung von Initiativen für Europa anzuhalten, empfehlen wir ein europaweit einheitliches Mindestalter von 16 Jahren. Drittstaatsangehörige sind bislang vom Recht auf Unterzeichnung einer EBI ausgeschlossen. Die Kommission erklärt in ihrem Vorschlag unmissverständlich, dass nur "Unionsbürger" eine Initiative unterstützen können. Standpunkt der Grünen Fraktion: Die EU-Politiken betreffen die in der EU lebenden Drittstaatsangehörigen ebenso wie die EU-Bürger. In Anbetracht der Tatsache, dass die EBI ein unverbindliches Instrument ist und ihr Hauptziel darin besteht, die Kommission auf die Anliegen und Probleme der Menschen aufmerksam zu machen, sollte Drittstaatsangehörigen mit Wohnsitz in der EU nicht das Recht verwehrt werden, eine EBI zu unterzeichnen und das Augenmerk der Kommission auf die Belange der Bewohner der EU zu lenken. Außerdem sind die Grünen schon seit jeher für ein offeneres Verständnis von Staatsbürgerschaft und Bürgerrechten eingetreten. 
  1. Anforderungen an die Sammlung, Überprüfung und Authentifizierung von Unterschriften

    Mit Blick auf die Rechtmäßigkeit und Glaubwürdigkeit von Bürgerinitiativen sind Vorkehrungen zu treffen, um eine geeignete Überprüfung und Authentifizierung von Unterschriften sicherzustellen. Dabei ist jedoch zu bedenken, dass unnötige Belastungen in dieser heiklen Phase der Einleitung von Initiativen vermieden werden sollten. Dies gilt für die Sammlung wie auch für die Überprüfung der Unterschriften.

    Standpunkt der Grünen Fraktion: Es sollten alle rechtlich und technisch möglichen Arten der Unterschriftensammlung zugelassen werden. Dazu zählen auch die Sammlung von Unterschriften auf der Straße sowie die Online-Sammlung. Für die Online-Sammlung sollte die Kommission eine Website zur Verfügung stellen, die gewährleistet, dass

  • die Unterzeichner leichten Zugriff darauf haben

  • nur real existierende und berechtigte Personen unterzeichnen,

  • jeder nur einmal unterzeichnet,

  • ein ausreichender Schutz der von den Bürgern übermittelten Daten gegeben ist. 

Die Überprüfung der Unterschriften sollte durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten erfolgen. Es darf nicht gefordert werden, dass jede einzelne Unterschrift überprüft wird. Stichprobenkontrollen reichen aus, um nachzuweisen, dass die erforderliche Zahl von Unterschriften erreicht ist. Persönliche Identifikationsnummern sind nicht notwendig für die Überprüfung der Unterschriften. Sie würden viele datenschutzbewusste Bürger von der Unterzeichnung einer Initiative abhalten. Außerdem haben sie nach Aussage des Europäischen Datenschutzbeauftragten keinen Mehrwert für die Unterschriftenprüfung. Name, Anschrift und Staatsangehörigkeit reichen zur Identifizierung einer Person aus. 
  1. Zeitraum für die Sammlung von Unterschriften

Die Kommission schlägt für die EBI-Unterschriftensammlung einen Zeitrahmen von zwölf Monaten vor. Standpunkt der Grünen Fraktion: Der Zeitraum sollte zwei Jahre (24 Monate) betragen. Nach unseren Erfahrungen brauchen transnationale Initiativen ausreichend Zeit für Kommunikation, Zusammenkünfte, Reisen, Übersetzungen und die Aktivierung einer ausreichenden Unterstützung in einer erheblichen Zahl von Ländern – vor allem dann, wenn sie nicht von großen und etablierten NRO eingeleitet werden. Daher reicht ein Jahr nicht aus. Ein Endtermin bedeutet nicht, dass Bürgerinitiativen nicht schon vorher eingereicht werden können, wenn bereits die erforderliche Unterstützung vorhanden ist. In der Praxis bedeutet er aber, dass die nach diesem Datum geleisteten Unterschriften von Bürgern ungültig sind. Es ist nicht notwendig und würde viel unnötige Frustration verursachen, einen kürzeren Zeitrahmen als zwei Jahre festzulegen.
  1. Anmeldung geplanter Initiativen

Standpunkt der Grünen Fraktion: Die Initiativen sollten angemeldet werden. Dafür sollte die Kommission eine spezifische Website zur Verfügung stellen, auf der auch ausführliche Erläuterungen zu den formellen und rechtlichen Voraussetzungen für den Erfolg einer Initiative gegeben werden.
  1. Anforderungen an Organisatoren - Transparenz und Komitee der Organisatoren

Standpunkt der Grünen Fraktion:
Die Initiative muss mindestens 7 Personen aus mindestens 3 MS benennen, die für sie sprechen und Entscheidungen treffen können. Solch ein Komitee der Organisatoren hat zwei Vorteile. Einerseits ist es notwendig, dass sich die Initiatoren schon bevor die Initiative startet stärker mit ihr auseinandersetzen. Dadurch können unreife und nicht durchdachte Initiativen vermieden werden. Andererseits können die Komiteemitglieder auch als unmittelbare Ansprechpartner für die Kommission fungieren – z.B. im Hinblick auf Zulässigkeitsfragen, Anhörungen und andere Belange. Im Interesse der Transparenz und der demokratischen Kontrolle sollten die Organisatoren der Initiativen neben den grundlegenden Angaben zu Anschriften und Verantwortlichen auch grundlegende Informationen darüber bereitstellen, welche Organisationen die Initiative unterstützen und wie sie finanziert wird.Die Offenlegung sollte sich auf die Gesamteinnahmen und -ausgaben der Initiative sowie auf Großspenden beziehen.
  1. Überprüfung von Bürgerinitiativen durch die Kommission: die Zulässigkeitsprüfung

Im Verordnungsentwurf der Kommission ist die Zulässigkeitsprüfung als zweistufiges Verfahren angelegt. Die erste Stufe ist die Anmeldung einer vorgesehenen Bürgerinitiative bei der Kommission. Die Kommission will die Anmeldung zugleich als Filtermechanismus nutzen, um EBI abzuweisen, die "missbräuchlich" sind oder "die sich eindeutig gegen die Werte der Union richten". Eine zweite Zulässigkeitsprüfung ist für eine spätere Phase des Verfahrens vorgesehen, nämlich nachdem die EBI-Organisatoren 300 000 Unterschriften gesammelt haben. Ziel dieser Prüfung ist die Ermittlung der Rechtsgrundlage der EBI, damit nur Initiativen zugelassen werden, die in die Vorschlagskompetenz der Kommission fallen. Standpunkt der Grünen Fraktion: Es sollte tatsächlich einen Mechanismus zum Ausschluss von Bürgerinitiativen geben, die gegen EU-Grundrechte verstoßen. Allerdings ist es viel zu unspezifisch und läuft dem Bestimmtheitsgrundsatz zuwider, eine EBI mit so allgemeinen Begründungen wie "missbräuchlich" oder "gegen die Werte der Union gerichtet" abzulehnen. Die Kommission sollte stattdessen auf der Grundlage einer klaren rechtlichen Prüfung entscheiden. Eine EBI sollte abgelehnt werden, wenn sie im Widerspruch zu Art. 6 EUV, zur Charta der Grundrechte und zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und der Grundfreiheiten steht. Darüber hinaus sollte die gesamte Zulässigkeitsprüfung gleich zu Anfang erfolgen und nicht erst dann, wenn bereits hohe Erwartungen geweckt und monatelang Unterschriften gesammelt worden sind.Eine erst nach 300 000 Unterschriften erfolgende Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit einer Initiative ist viel zu spät angesetzt, wird zu Frustration führen und kann der Legitimität der Entscheidung und der verantwortlichen Institution schaden. Die Registrierung und Prüfung der rechtlichen Zulässigkeit muss also noch vor dem Start der Unterschriftensammlung geschehen. Die Kommission muss den Organisatoren der EBI ihre Entscheidung ausführlich erläutern – und die Organisatoren müssen das Recht haben, diese Entscheidung vor dem Gerichtshof anzufechten.
  1. Verfahren nach einer erfolgreichen EBI

Während die EBI-Organisatoren detaillierte Regeln und Bestimmungen zu befolgen haben, fasst sich die Kommission recht kurz, was ihre eigenen Pflichten beim Umgang mit einer erfolgreichen EBI angeht. Nach Art. 11 der vorgeschlagenen Verordnung hat sie lediglich "die Bürgerinitiative zu überprüfen und innerhalb von vier Monaten in einer Mitteilung ihre Schlussfolgerungen zu der Initiative sowie ihr weiteres Vorgehen und die Gründe hierfür darzulegen". Standpunkt der Grünen Fraktion:
Das ist der wichtigste Punkt, damit die EBI ein wirksames Agenda-Setting-Instrument der Bürger und nicht nur ein zahnloser Tiger ist. Im Falle einer erfolgreichen EBI muss es klare Regelungen und rechtliche Bestimmungen für den weiteren Verlauf geben. Unser Vorschlag: Ist die EBI formell und rechtlich zulässig, dann hat die Kommission die Pflicht, den Inhalt des Vorschlags und mögliche Maßnahmen gebührend zu erörtern. Die Kommission teilt dem EP und dem Ministerrat ihre beabsichtigte Reaktion auf die erfolgreiche Initiative mit. Parlament und Rat können dazu Stellung nehmen. Darüber hinaus haben die Initiatoren einer EBI das Recht auf eine öffentliche Anhörung durch die Kommission, auf der sie ihre Vorschläge und Gründe öffentlich darlegen und diskutieren können – und sie müssen das Recht auf angemessene und transparente Informationen über die Beratungen der Kommission und deren Ergebnis haben. Beschließt die Kommission, die Initiative nicht weiter zu verfolgen, kann sich das Europäische Parlament (in den meisten Fällen der Petitionsausschuss) der Sache annehmen und die Kommission auffordern, ihre Gründe auf einer öffentlichen Anhörung zu erläutern, auf der auch die Initiatoren und - wenn er es wünscht - der Europäische Bürgerbeauftragte ihre Ansichten zu dieser Entscheidung darlegen sollten. Beschließt die Kommission, in legislativer Hinsicht aktiv zu werden, muss sie erklären, in welche Richtung ihre Gesetzesinitiative gehen soll und wie die Initiatoren und Interessengruppen einbezogen werden sollen. Die Kommission muss ihren Gesetzesentwurf innerhalb eines Jahres nach der Entscheidung über die ECI vorstellen. Das EP (bzw. seine Ausschüsse) kann das Thema auf seine Tagesordnung setzen und jederzeit eine Anhörung durchführen. Verstößt die Kommission gegen diese Verfahrensordnung, können die Organisatoren den EuGH anrufen.
  1. Initiativen zu ein und demselben Thema

Standpunkt der Grünen Fraktion: Jede Initiative muss auf der spezifischen Website der Kommission angemeldet werden, die öffentlich ist. So lassen sich Doppelungen vermeiden. Weitere rechtliche Einschränkungen sind nicht erforderlich. Angesichts des sehr hohen Quorums dürfte kein Interesse an einer Aufsplitterung der Kräfte auf mehrere Initiativen zum selben Thema bestehen.
11. Vertragsänderungen
Der genaue Wortlaut von Art. 11 Abs. 4, dass es "... eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen", lässt Raum für die Interpretation, dass eine EBI nicht dazu genutzt werden darf, um eine Vertragsänderung vorzuschlagen. Hier muss eine Klarstellung erfolgen. Standpunkt der Grünen Fraktion:
Der genaue Wortlaut in Art. 11 (4), dass es "...eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen" lässt Interpretationsraum bezüglich der Frage ob EBIs, die Vertragsänderungen fordern, zulässig sind. Es lag nie in der Absicht der Verfasser von Art. 11 (4), die EBI nur auf Sekundärrecht zu beschränken. EU Verträge sind detailliert und komplex. Sie beinhalten, im Gegensatz zu nationalen Verfassungen, viele spezielle Verfahren und Instrumente, die in Mitgliedstaaten Teil von nachgeordnetem Recht wären. Die Grünen befürworten eine großzügigere Interpretation um Bürgern zu ermöglichen bei politisch wichtigen Fragen eine aktive Rolle zu spielen und um die Bürgerinitiative als Instrument mit dem Ziel der "besseren Einbindung der Bürger und der organisierten Zivilgesellschaft in die Gestaltung der EU-Politik"[1] aufzuwerten. Andererseits dürfen EBI, die Vertragsänderungen vorschlagen, keinesfalls zu einer Hintertür für Vorstöße gegen die Grundrechte-Charta oder die europäische Menschenrechtskonvention werden. Letztlich wird aber der europäische Gerichtshof anhand eines konkreten Falls entscheiden müssen, wie weit das Konzept der Umsetzung der Verträge ausgelegt werden kann.
  1. Zusätzliche Mechanismen zur Unterstützung der Initiatoren einer EBI

Standpunkt der Grünen Fraktion:
Da es für zivilgesellschaftliche Organisationen, die nicht bereits europaweit aufgestellt sind, sehr schwer ist, eine Initiative in vielen verschiedenen Sprachen und Mitgliedstaaten auf den Weg zu bringen, und da verhindert werden soll, dass nur die organisierte Zivilgesellschaft, die großen, einflussreichen und finanzstarken NRO dieses Instrument nutzen können, müssen wir über Wege zur Unterstützung der Initiatoren von EBI nachdenken. Unterstützung wird nicht nur in Form von Übersetzungsdiensten oder Rechtsberatung benötigt. Da die genauen EU-Kompetenzen oft schwer nachzuvollziehen sind, ist eine Beratung notwendig, damit mögliche Unklarheiten für die Organisatoren einer Initiative frühzeitig geklärt werden können. Dies entlastet letztendlich auch die Institutionen, da das Risiko späterer Unstimmigkeiten und Gerichtsverfahren verringert werden kann. Daher müssen die Initiativen das Recht auf professionelle Hilfe haben, was insbesondere für Übersetzungen und für die Beratung zur rechtlichen Gestaltung und Zulässigkeit einer Initiative gilt. Da es nicht sinnvoll wäre, die Kommission in dieser Phase des Verfahrens zur direkten Unterstützung der Initiative zu verpflichten (weil sonst dieselbe Institution, die Beratungs- und Formulierungshilfe leistet, später über den Vorschlag zu entscheiden hat – wodurch sie an beiden Enden des Verfahrens weniger frei wäre), wird eine unabhängige Lösung benötigt. Daher schlagen wir die Einrichtung einer unabhängigen Instanz für die Unterstützung und Beratung von Bürgerinitiativen vor. So könnte eine sehr nützliche Anlaufstelle für Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung entstehen.Geleitet werden könnte sie von einem EU-Beauftragten für Bürgerbeteiligung, der von der Europäischen Union finanziert, vom EP gewählt und von einem Gremium kontrolliert wird, dem nicht nur Vertreter von Rat, Kommission und Parlament, sondern mehrheitlich Vertreter der Zivilgesellschaft angehören.
[1] Europäische Kommission: Grünbuch zur Europäischen Bürgerinitiative, KOM(2009) 622 endg., S. 3.

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